O final do mês de junho de 2022 foi palco de acontecimentos importantes para aqueles que ensejam estudar o futuro da Política Externa Brasileira (PEB), sobretudo em relação a países emergentes do sul global. Em primeiro lugar, foram lançadas oficialmente as diretrizes do programa de governo dos então pré-candidatos à presidência pelo Movimento Vamos Juntos pelo Brasil, aliança partidária formada por sete legendas (PT, PCdoB, PV, PSB, REDE, PSOL e SOLIDARIEDADE) que é encabeçada pela candidatura da chapa Lula-Alckmin. Em segundo, ocorreu a XIV cúpula dos BRICS, presidida dessa vez por Beijing, que apresentou importantes propostas para o futuro do bloco. 

Enquanto o documento das diretrizes serve como uma fonte para a prospecção dos caminhos da PEB em um eventual terceiro mandato Lula, a cúpula ajuda a analisar alguns dos desafios e das oportunidades que esse novo governo poderá encontrar. Levando em conta as diretrizes do plano de governo e sua interface com os novos desafios da atual conjuntura global, pode-se considerar que existem ao menos dois temas dos quais a diplomacia brasileira terá que atuar com cautela e perspicácia para atingir seus novos objetivos: (1) o papel do Brasil em temas da agenda multilateral; e (2) o papel do Brasil como líder regional. Não surpreendentemente, ambos os temas têm a China e suas relações com o Brasil como elementos-chave para seu sucesso ou fracasso.

Qualquer exercício de especulação das relações Brasil-China em um novo governo petista exige, de forma imprescindível, a análise das principais características da política externa das gestões anteriores de Lula (2003-2010); não obstante, com a ideia clara de que a conjuntura atual é diferente – e até mesmo adversa – da apresentada naqueles anos. Dentre as diretrizes, alguns pontos demonstram o anseio ao retorno de um maior protagonismo do Brasil no plano externo, aparentemente através de uma PEB de característica inerente aos governos Lula, declarada como Ativa e Altiva, nos moldes do ministro das Relações Exteriores do Brasil da época, Celso Amorim. A PEB do petista seguiu o tradicional pragmatismo do Itamaraty, mas com ênfase estratégica de valorização do multilateralismo e da busca por um maior protagonismo do sul global.

Declarações recentes do Ex-Chanceler Celso Amorim e de Lula indicam que existe uma tendência, no caso de uma vitória petista, em retornar a uma estratégia de política externa similar à exercida por ambos no passado, e o plano de diretrizes apenas oficializa essa tendência em algumas de suas propostas. Vale mencionar também que em ambas as declarações foi enfatizada a importância das relações Brasil-China.

Dentre as diretrizes lançadas, existem dois principais pontos que devem ser destacados: o primeiro rege sobre os compromissos com a sustentabilidade ambiental e a luta contra a mudança climática, exposto no ponto 10 (compromisso com a sustentabilidade social, ambiental, econômica e com o enfrentamento das mudanças climáticas) do documento; já o segundo, nos pontos 100 (recuperar a política externa ativa e altiva) e 101 (defender a integração da América do Sul, da América Latina e do Caribe; e fortalecer novamente o Mercosul, a Unasul, a Celac e os BRICS), enfatizam o retorno a uma condição de maior protagonismo global do Brasil, emanado do fortalecimento do multilateralismo, da integração regional e dos foros e grupos multilaterais que representam as relações Sul-Sul.  É evidente que o primeiro ponto seja retroalimentado pelo segundo, uma vez que o êxito nos objetivos relacionados ao meio ambiente depende, em grande medida, das articulações do Brasil em âmbito global. Todas as propostas mencionadas acima possuem interface com as relações Brasil-China, seja pela abertura de novas possibilidades de atuação conjunta, seja por novos desafios que podem diminuir a posição relativa do Brasil como representante do sul global. Nesse sentido, pode-se considerar que a persecução de tais objetivos esbarrará, em um momento ou outro, nas relações entre os dois gigantes continentais, no âmbito global ou regional. 

No plano global, pode-se considerar que a volta de maiores articulações no âmbito político entre Brasil e China pode ajudar o país a perseguir muitos de seus objetivos de política externa. Uma das áreas em que essa cooperação pode ser mais evidente e proveitosa é a relacionada às questões ambientais. A China tem se esforçado para liderar iniciativas de combate à crise climática e de preservação do meio ambiente; temas dos quais tiveram o Brasil como protagonista no âmbito global em diversas frentes no passado. Tal liderança, entretanto, sofreu alguns reveses nos últimos anos, levando o país de uma posição de protagonismo para uma de, no mínimo, descaso com o tema, o que gerou desconfianças que inviabilizaram a efetivação de esforços multilaterais desenhados por anos – tendo a hesitação para a ratificação do Acordo de Livre Comércio entre Mercosul e União Europeia pelo parlamento europeu como o exemplo mais evidente. A articulação de esforços conjuntos entre Brasil e China nessa área pode fazer com que o país volte a ganhar credibilidade internacional e, sobretudo, tomar parte da liderança nesses assuntos. 

Em geral, o estreitamento político com a China pode ajudar o Brasil na reivindicação de seus interesses, tanto pelo ganho de apoio em foros multilaterais, quanto por meio de ações conjuntas em mecanismos e grupos compostos por ambos os países. O fortalecimento desses grupos pode aumentar o poder relativo de barganha do Brasil para a obtenção de interesses que lhe são muito caros, principalmente aqueles relacionados à sua maior representatividade  em organismos multilaterais. O BRICS, por exemplo, apoiou a entrada do Brasil como membro rotativo do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) para a candidatura 2022-2023; sendo que a China já foi uma apoiadora da entrada do país latino-americano como membro permanente do Conselho no passado, defendendo uma reforma do mesmo – pleito do qual também é defendido pelo Brasil, independentemente de sua administração. 

Por outro lado, esse reatamento político também pode trazer novos desafios. Dentre os principais tópicos da XIV Cúpula do BRICS, um em especial, apesar de não inédito, gerou hesitação por parte do Brasil: a possibilidade de inserção de novos membros emergentes no bloco, tendo a Argentina como principal candidata. O Ex-chanceler Amorim defendeu recentemente o pleito, porém, na prática, um apoio oficial do Brasil demandará cálculos mais complexos do Itamaraty. Por mais que sua ampliação possa significar um fortalecimento de uma proposta que faça frente à ordem vigente, e que ele seja benéfico por aumentar a representatividade do sul global, o resultado pode deixar o Brasil em uma situação delicada, uma vez que pode não ser de seu interesse fazer frente direta à hegemonia ocidental, o que pode colocar o Brasil em rota de colisão com alguns de seus importantes parceiros comerciais, tais como os Estados Unidos e a União Europeia. 

Mas os desafios não se restringem apenas ao plano global. O vazio deixado pelo atual governo nos esforços de integração regional e nas relações políticas com a China fez com que outros atores entrassem em jogo. A Argentina, por exemplo, por seus próprios motivos estratégicos, foi um dos países que mais buscou estreitar relações com o país asiático nos últimos anos. A desbancada da posição recorrente do Brasil como principal parceiro comercial da Argentina pela China, em 2020; a entrada do país vizinho na Iniciativa da Nova Rota da Seda; a assinatura de um novo acordo estratégico de cooperação entre a Celac e China durante a transição de presidência pró-tempore de Andrés Manuel Lopéz Obrador para Alberto Fernández no início de 2022; e a já mencionada iniciativa de expansão dos BRICS, tendo a Argentina como uma das principais candidatas, são apenas alguns exemplos das novas sinergias entre o país asiático e outros atores da América Latina, ademais da crescente presença do país asiático na região - movimento do qual se avança juntamente com a perda de representatividade do Brasil nesse campo de interação.

A entrada da China na região por meio de iniciativas de outros atores que não o Brasil pode gerar consequências adversas para as próprias intenções do país no âmbito global, uma vez que alguns dos interesses brasileiros podem não ser análogos aos de outros atores regionais, a despeito da orientação ideológica de seus governos. Um exemplo já apresentado anteriormente ilustra essa adversidade: o apoio a um assento permanente no CSNU dificilmente será apoiado pela Argentina, como já não foi no passado, em um contexto de uma possível esperança de apoio do BRICS, já expandido, ao pleito. Nesse sentido, é difícil prever como a própria China se equilibraria em uma situação de impasse entre dois de seus grandes parceiros latino-americanos. 

Por fim, é importante ter em mente que, tal como exposto pelo próprio Ex-Chanceler Amorim, a ideia de fortalecimento das relações Brasil-China devem acontecer sem que isso prejudique as relações do Brasil com tradicionais parceiros. Esse caminho pode se mostrar difícil, pois algumas das iniciativas chinesas podem não interessar ao Brasil. A diplomacia brasileira enfrentará grandes desafios para saber em que medida a sua reaproximação com a China poderá afetar não só suas relações com parceiros tradicionais, mas também sua posição estratégica na região e no mundo.

O final do mês de junho de 2022 foi palco de acontecimentos importantes para aqueles que ensejam estudar o futuro da Política Externa Brasileira (PEB), sobretudo em relação a países emergentes do sul global. Em primeiro lugar, foram lançadas oficialmente as diretrizes do programa de governo dos então pré-candidatos à presidência pelo Movimento Vamos Juntos pelo Brasil, aliança partidária formada por sete legendas (PT, PCdoB, PV, PSB, REDE, PSOL e SOLIDARIEDADE) que é encabeçada pela candidatura da chapa Lula-Alckmin. Em segundo, ocorreu a XIV cúpula dos BRICS, presidida dessa vez por Beijing, que apresentou importantes propostas para o futuro do bloco. 

Uma análise prospectiva após o lançamento das diretrizes do plano de governo Lula e da XIV cúpula dos BRICS

Relações Brasil-China e os BRICS

As campanhas em 2022 focaram suas estratégias na situação econômica do Brasil, embora os resultados eleitorais tenham em parte contestado a adoção deste enfoque. De toda forma, em um cenário marcado por uma inflação acumulada de 8,73% (IPCA até agosto de 2022), desvalorização cambial e uma consequente taxa Selic de 13,75%, além dos elevados níveis de desemprego, precariedade laboral e insegurança alimentar, nenhum tema parecia ser mais apelativo. 

Nesse contexto, parte do discurso dos presidenciáveis foi direcionada para propostas voltadas ao crescimento econômico do país e a sua posição nas cadeias globais de valor, além de políticas para gerar empregos e elevar a renda. O tema da reindustrialização apareceu nos pronunciamentos dos líderes nas pesquisas, o que tornou a China mais um elemento importante do debate eleitoral. Apesar de possuírem visões e propostas diferentes para superar o processo de desindustrialização, ambos os lados fizeram citações que o relacionam à China. 

O Ministro da Economia, Paulo Guedes, mencionou que o Brasil não quer a [“chinesada” entrando no país,](https://www.poder360.com.br/videos/nao-queremos-a-chinesada-entrando-no-brasil-diz-guedes/) em possível referência aos impactos negativos da entrada de mercadorias e investimentos chineses no setor industrial brasileiro. Como remédio, o Ministro propõe uma redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), inferindo que a elevada carga tributária coloca obstáculos à competitividade da indústria nacional. O ex-presidente Lula também não poupou a China. Em discurso na Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), onde buscava conquistar a confiança do empresariado, alegou que o gigante asiático está tomando o espaço da indústria brasileira.

As relações comerciais sino-brasileiras são marcadas pela complementaridade, embora em bases nitidamente assimétricas. A China, diante de sua competitividade industrial, vem conquistando cada vez mais espaço no mercado interno brasileiro. Segundo [dados oficiais](http://comexstat.mdic.gov.br/pt/comex-vis), foram mais de US $47 bilhões de importações provenientes da China em 2021, sobretudo de bens de média e alta complexidade tecnológica, correspondendo a uma participação de 21,7% no total das importações brasileiras. Neste mesmo ano, a China foi destino de 31,3% das exportações brasileiras (US $87,9 bilhões), compostas sobretudo por _commodities_ – soja, minério de ferro e petróleo concentraram 77% das vendas para o país asiático.

Neste cenário de trocas desiguais, a China é por vezes vista como uma vilã, enquanto a situação econômica do país como uma vítima passiva. Em entrevista para a [Observa China](https://www.observachina.org/articles/especial-bicentenario-da-independencia-do-brasil-e-relacoes-sino-brasileiras), o professor Evandro Carvalho (FGV) argumenta que "a desindustrialização do país não se deve à China, mas a fatores complexos no plano internacional e às políticas governamentais adotadas no plano interno”. Em outras palavras, “atribuir a responsabilidade à China em relação a essas questões é, na verdade, escolher um bode expiatório para se eximir de qualquer culpa." Tendo isso em mente, seria possível sugerir que os discursos dos presidenciáveis acabam deixando de lado as decisões (ou falta delas) que levaram o país a esta encruzilhada. 

A afirmação de que o Brasil necessita diversificar sua pauta comercial para a China é comumente realizada em diversas esferas de discussão, embora pouco seja comentado sobre as estratégias e políticas necessárias para concretizar este objetivo. À direita e à esquerda, são sublinhados diagnósticos e possíveis soluções, geralmente únicas, simples e isoladas: altos impostos, ausência de incentivos, necessidade de medidas protecionistas, entre outras. Ao contrário de teorias estáticas que levam a soluções fáceis, é preciso pensar em estratégias holísticas, pragmáticas e que levem em conta a complexidade da realidade existente, contemplando aspectos como a estrutura produtiva brasileira, os setores com potencial de desenvolvimento, os obstáculos à competitividade da indústria nacional, o panorama das relações com a China, entre outros.

Em artigo de opinião escrito à [Folha](https://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2022/08/lula-china-e-a-industria-brasileira.shtml), o professor Maurício Santoro (UERJ) explica que a competitividade chinesa é um sintoma, e não a causa, da desindustrialização brasileira. Por outro lado, Santoro argumenta que ocorreu uma falta de planejamento por parte do Brasil quando dos efeitos decorrentes do crescimento chinês na economia mundial. De certa forma, as benesses do _boom_ das _commodities_ teriam ofuscado a elaboração e execução de estratégias de longo-prazo. Em outras palavras, os efeitos que a ascensão chinesa poderia gerar para os produtores brasileiros não foram suficientemente aproveitados, cristalizando assimetrias que se evidenciam na composição do intercâmbio comercial, sobretudo. 

Cabe destacar que o equacionamento dos desafios relacionados com a desindustrialização não precisa surgir apenas da política interna. Em entrevista ao [Valor Econômico](https://valor.globo.com/mundo/noticia/2022/09/04/lula-e-bolsonaro-alimentam-expectativas-sobre-china-e-acordo-ue-mercosul.ghtml), a pesquisadora Karin Vazquez (Center for China and Globalization) defendeu que o Brasil poderia utilizar de seu relacionamento com a China para alavancar seus planos de reindustrialização. Considerando que setores ligados à tecnologia e sustentabilidade são de grande interesse para ambos os países, é possível pensar no desenvolvimento de uma relação complementar que fortifiquem setores emergentes e com potencial de mudança estrutural no Brasil. A atração de investimentos em [energia eólica e solar](https://dialogochino.net/pt-br/mudanca-climatica-e-energia-pt-br/29559-china-aposta-em-usinas-solares-e-eolicas-no-brasil/), [veículos elétricos](https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2022/01/montadora-chinesa-great-wall-confirma-investimento-de-r-10-bi-no-brasil.shtml), infraestrutura e telecomunicações aparecem como potencialmente benéficos ao desenvolvimento brasileiro, além de negócios vinculados com o setor de tecnologia de informação, que apenas em 2021 recebeu dez projetos de investimento, segundo [estudo recente](https://www.cebc.org.br/investimentos-chineses-no-brasil/) do Conselho Empresarial Brasil-China (CEBC). 

Nesta mesma linha, em conversa com o professor José Augusto Ruas, da Faculdade de Campinas (FACAMP), sobre a dinâmica política e comercial entre Brasil e China, foi argumentado que não são apenas incentivos e baixos impostos que ajudarão o Brasil a se reindustrializar e diversificar a sua pauta exportadora. Segundo ele, é praticamente inviável alterar a relação comercial no curto prazo, dada a dificuldade em contornar a competitividade da indústria chinesa. Além disso, um aumento da liberalização comercial, com redução ou mesmo eliminação de barreiras, possivelmente potencializaria as exportações de setores já competitivos. Um eventual acordo de livre-comércio entre Mercosul e China, por exemplo, poderia trazer efeitos contrários a uma proposta de reindustrialização. 

A liberalização de investimentos também pode não contribuir para qualificar essas relações, uma vez que os benefícios desses investimentos para a reindustrialização se relacionam com suas características e finalidades. De acordo com Tulio Cariello, autor do referido estudo do CEBC, cerca de metade dos investimentos chineses desde 2007 entraram no Brasil pela via da aquisição de ativos existentes (_brownfield_), modalidade de entrada que não assegura desdobramentos positivos em termos de ampliação da capacidade produtiva, geração de valor, criação de empregos, transferência de tecnologia e integração com fornecedores locais. 

Para evitar efeitos contrários, esses investimentos devem ser balizados estrategicamente por meio de incentivos que estabeleçam contrapartidas com potencial de gerar ganhos mútuos, de acordo com Ruas. Nesse sentido, duas propostas foram ressaltadas: (1) balizar os investimentos em setores com potencial de crescimento e estabelecer incentivos para favorecer o reinvestimento interno, uso de mão de obra local e integração com fornecedores nacionais (tal como realizado pela Argentina em suas exigências para a construção de uma planta de liquefação de gás natural na reserva de [_Vaca Muerta_](https://www.ambito.com/economia/china/vaca-muerta-analizan-proyecto-exportar-gnl-n5370283) em parceria com a China); e/ou (2) atrair investimentos produtivos voltados para a exportação, em linha com as próprias estratégias de desenvolvimento dos países do Leste Asiático, e da China em particular. Outro caminho ainda é apontado por [Tatiana Rosito](https://www.cebc.org.br/2020/11/26/bases-para-uma-estrategia-de-longo-prazo-do-brasil-para-a-china/#:~:text=H%C3%A1%20tr%C3%AAs%20principais%20caminhos%3A%20agrega%C3%A7%C3%A3o,e%20combina%C3%A7%C3%A3o%20de%20importa%C3%A7%C3%B5es%20de), que salienta a possibilidade de o Brasil internalizar tecnologias ou de partes de cadeias de produção que poderão deixar a China nos próximos anos, sobretudo em razão das expectativas de uma redução da concentração das atividades manufatureiras no país asiático sob a ideia de “decoupling” (desacoplamento) ou mesmo de uma maior resiliência às cadeias de abastecimento globais.

Todavia, é importante mencionar que qualquer medida unilateral sobre uma multinacional estrangeira traz implicações no âmbito do Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionada ao Comércio da Organização Mundial do Comércio (OMC). A atração de investimentos precisa ser feita de forma planejada pelo governo e articulada com empresas chinesas. Esse movimento deve se suceder em uma via de mão-dupla, sob a qual o governo apresente condições regulatórias e institucionais favoráveis ao investimento no Brasil. A articulação político-diplomática bilateral se mostra como mais do que necessária para esta realização. 

Por fim, a resposta de que a liberalização comercial e dos investimentos daria conta do recado aparenta ser demasiado simplista, considerando os imensos desafios na tarefa de reindustrializar o Brasil. É possível que a liberalização excessiva potencialize os setores que já são produtivos e consolidados no país e prejudique a competitividade de outros setores que incrementam a [Formação Bruta de Capital Fixo](https://ftp.ibge.gov.br/Contas_Nacionais/Sistema_de_Contas_Nacionais/Notas_Metodologicas/19_formacao_capital.pdf) - ou seja, o aumento dos bens de capitais das empresas (máquinas, equipamentos e materiais de construção), que indica, consequentemente, a capacidade de produção do país -  e que se dedicam à produção de mercadorias com maior valor agregado. Além disso, acabaria por favorecer o segmento agroexportador, o qual, além de beneficiado por regimes de isenção fiscal e tributária, emprega contingentes decrescentes, devido ao acelerado processo de mecanização de suas atividades.

Vale ainda recordar as teorias cepalinas de deterioração dos termos de troca, que sublinham a lógica distinta de valorização de produtos primários e industrializados ao longo do tempo. Nesta visão, a concentração da pauta exportadora em poucas _commodities_ e o duradouro processo de desindustrialização potencialmente consolida o Brasil em uma posição subordinada na divisão internacional do trabalho, ao mesmo tempo em que torna o país dependente do ritmo de crescimento da economia mundial e das oscilações nos preços internacionais.  

Ressalta-se que este argumento não é e nunca foi uma preconização contrária ao setor agroindustrial, o qual é e continuará sendo de suma importância ao país, sobretudo pela sua contribuição à estabilidade das contas externas e pelo desenvolvimento de setores industriais e de serviços ligados ao campo. Porém, a inserção subordinada e dependente não se mostra como uma alternativa desejável, ainda mais em um contexto em que a [China tem buscado diversificar suas fontes de importação de ](https://www.moneytimes.com.br/china-amplia-fornecedores-globais-e-pressionara-no-futuro-seus-dependentes-atuais-como-o-brasil/)[_commodities_ ](https://www.moneytimes.com.br/china-amplia-fornecedores-globais-e-pressionara-no-futuro-seus-dependentes-atuais-como-o-brasil/)[agrícolas e energéticas](https://www.moneytimes.com.br/china-amplia-fornecedores-globais-e-pressionara-no-futuro-seus-dependentes-atuais-como-o-brasil/). 

 Por esse mesmo motivo é que se faz necessária a elaboração de uma estratégia coesa e estruturada para setores industriais específicos e com potencial de crescimento, viabilizando a recepção de investimentos externos em prol de um projeto de fortalecimento e desenvolvimento nacional. Cabe ao setor diplomático brasileiro e ao Poder Executivo, maleabilidade e astúcia para forjar uma inserção internacional arrojada e, especificamente, aprimorar o diálogo político com a China, que apresenta possibilidades de se converter em um parceiro – e não um vilão – do desenvolvimento industrial brasileiro.

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Alvo de críticas de presidenciáveis, China pode oferecer oportunidades para o desenvolvimento industrial brasileiro

 Cenário Eleitoral, Perspectivas e Desafios

A Desindustrialização Brasileira e o Papel da China

Em 2011, na ocasião da III Cúpula dos BRICS, realizada em Sanya, na China, foi oficializada a entrada da África do Sul no agrupamento, que até então reunia os países que conformavam o acrônimo “BRIC”, termo cunhado em 2001 pelo economista do Goldman Sachs, Jim O’neill, para se referir às chamadas “economias emergentes”. Um pouco mais de uma década depois, a possibilidade de uma nova expansão do agrupamento parece cada vez mais concreta. 

Perspectivas chinesas e possíveis implicações ao Brasil 

A expansão dos BRICS e a possível entrada da Argentina

Com base no conhecimento acumulado pela Observa China 观中国 como um Think and Net Tank, este documento de propostas tem como objetivo mapear oportunidades para alavancar políticas públicas no Brasil por meio da parceria estratégica com a China e explorar o papel dos dois países na construção da cooperação. Os resultados apresentados visam apontar caminhos para o aprofundamento da parceria entre o Brasil e a China em temas transformadores da realidade doméstica e internacional, em consonância com a missão da Observa China 观中国.

Caminhos para o desenvolvimento transformador

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The Coordination is the group responsible for directing and supervising the activities and projects of Observa China 观中国. They work directly with the Board of Directors and Analysts to implement and discuss projects.

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武龙

Francisco Falsetti Xavier

Coordenador de Desenvolvimento. Bidiplomado em Relações Internacionais e Economia pela Faculdades de Campinas (FACAMP) Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Jilin. Tem como principal área de interesse a Análise de Política Externa. Possui experiências como estagiário em instituições de pesquisa voltadas ao estudo do tema China, tal como a Foundation for Law and International Affairs (FLIA) e o Intellisia Institute. Atualmente atua como Representante Regional da FLIA no Brasil e como Coordenador de Desenvolvimento na Observa China.

Coordenador de Desensolvimento na Observa China, mestrado em Relações Internacionais (JLU), graduado em RI e Economia (FACAMP).

Francisco Falsetti Xavier 武龙

Francisco Falsetti Xavier 武龙